O que é um governo representativo?

Por Bernard Manin

Examinando-se as origens do governo representativo à luz de sua história posterior, percebe-se a existência de um certo número de princípios, formulados no final do século XVIII, que praticamente nunca foram postos em questão desde essa época. Ao me referir a “princípios” não estou falando de meras abstrações ou ideais, e sim de idéias que se traduziram em práticas e instituições concretas. Quatro princípios, entendidos dessa maneira, foram formulados nos primeiros tempos do governo representativo moderno.

1) Os representantes são eleitos pelos governados

A natureza exata da representação tem sido objeto de muita controvérsia, mas, de modo geral, há concordância no entendimento de que não existe representação quando os governantes não são periodicamente eleitos pelos governados. Eleições periódicas não têm como conseqüência uma identidade rousseauniana entre governantes e governados por duas razões principais.

Em primeiro lugar, as eleições não eliminam a diferença de status e função entre o povo e o governo. Em um sistema eletivo o povo não governa a si mesmo. O processo eletivo resulta na atribuição de autoridade a determinados indivíduos para que governem sobre outros: o poder não é conferido por direito divino, nascimento, riqueza ou saber, mas unicamente pelo consentimento dos governados. A eleição reflete o princípio fundamental do pensamento político moderno, de que nenhum título de origem sobrenatural ou superioridade natural dá a uma pessoa o direito de impor sua vontade a outras. A eleição é um método de escolha dos que devem governar e de legitimação de seu poder.

Em segundo lugar, um sistema eletivo não requer que os governantes sejam semelhantes àqueles que eles governam. Os representantes podem ser cidadãos ilustres, social e culturalmente diferentes dos representados, contanto que o povo consinta em colocá-los no poder. Um governo eletivo pode ser um governo de elites, contanto que essas elites não exerçam o poder unicamente em função de suas qualidades de distinção. Essa característica do processo eletivo torna-se mais clara quando comparada com um outro método possível de escolha de governantes, o sorteio. A indicação de autoridades públicas por sorteio impõe obstáculos ao governo de elites e assegura que os governantes sejam semelhantes aos demais cidadãos. Vale lembrar que, até o século XVIII, a escolha por sorteio era tida como o procedimento democrático por excelência. O fato de que os fundadores do governo representativo tenham escolhido a eleição, e não o sorteio, como método legítimo de seleção de representantes mostra que eles não viam incompatibilidade alguma entre representação e governo de elites. É digno de nota, embora raramente tenha sido analisado, o fato de que ao longo dos últimos dois séculos jamais tenha sido proposta a indicação de representantes por meio de sorteio.

Portanto, um sistema eletivo não cria uma identidade entre os que governam e os que são governados. Isso não significa que os cidadãos comuns têm apenas uma posição subordinada no governo representativo. Embora o povo não governe, ele não está confinado ao papel de designar e autorizar os que governam. Como o governo representativo se fundamenta em eleições repetidas, o povo tem condições de exercer uma certa influência sobre as decisões do governo: pode, por exemplo, destituir os representantes cuja orientação não lhe agrade. Por outro lado, o governo representativo pode ser um governo de elites, mas cabe aos cidadãos comuns decidir que elite vai exercer o poder.

2) Os representantes conservam uma independência parcial diante das preferências dos eleitores

Embora sejam escolhidos, e possam ser destituídos, pelos governados, os representantes mantêm um certo grau de independência em suas decisões. Esse princípio se traduz na rejeição de duas práticas que igualmente privariam os representantes de qualquer autonomia de ação: os mandatos imperativos e a revogabilidade permanente e discricionária dos eleitos, a “recall”. Nenhum dos governos representativos instituídos desde o final do século XVIII admitiu mandatos imperativos ou concedeu o estatuto de obrigação legal às instruções dadas pelos eleitores. Nenhum deles tampouco instituiu um sistema de permanente revogabilidade dos representantes.

[…]

Na prática, é possível criar instituições e procedimentos que confiram ao povo maior controle sobre seus representantes; disposições desse tipo chegaram a ser propostas e eventualmente estabelecidas. Isso dá maior relevo ao fato de que essas instituições e práticas tenham sido rejeitadas no final do século XVIII por razões de princípio, e não de ordem prática, e que tal decisão jamais tenha sido questionada. Promessas podiam ser feitas, programas podiam ser apresentados, mas os representantes, sem exceção, mantiveram a liberdade de decidir se deviam ou não cumpri-los. Sabendo que as eleições se repetiriam a intervalos regulares, os representantes que haviam assumido compromissos públicos podiam contar com dificuldades para se reeleger, caso não cumprissem as promessas feitas. Contudo, eles tinham liberdade para sacrificar a perspectiva de uma reeleição, caso circunstâncias excepcionais lhes impusessem prioridades mais relevantes do que a carreira política. Mais importante ainda é que os representantes podiam manter a esperança de que, numa nova candidatura, viessem a ter condições de convencer os eleitores de suas razões para desrespeitar as promessas anteriores. O governo representativo nunca foi um sistema em que os eleitos têm a obrigação de realizar a vontade dos eleitores: esse sistema nunca foi uma forma indireta de soberania popular.

Nesse aspecto reside uma grande diferença entre o governo representativo e a democracia, entendida como um regime de autonomia coletiva em que as pessoas submetidas a normas fazem as normas. Essa diferença era muito visível no final do século XVIII, como demonstra a crítica da representação formulada por Rousseau. Não é a presença de delegados que diferencia a representação do governo do povo pelo povo. A delegação de funções de governo a um organismo político separado do povo pode ser compatível com o princípio do autogoverno do povo. O próprio Rousseau estava perfeitamente convencido dessa possibilidade. Em Considerações sobre o governo da Polônia, Rousseau propõe um sistema em que o povo delegaria a uma assembléia de deputados o exercício do poder soberano. Extraindo a conseqüência lógica de sua concepção de liberdade política como autogoverno, ele recomenda, então, a prática de mandatos imperativos (Rousseau, 1986, p. 193). A diferença entre governo representativo e governo do povo pelo povo não está na existência de um corpo específico de delegados, mas na ausência de mandatos imperativos.

Manin, Bernard. Os princípios do governo representativo.

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